日前，國務院辦公廳正式印發《“無廢城市”建設試點工作方案的通知》（國辦發〔2018〕128號），要求全國各省（市、區）認真貫徹執行。

　　環保問題是本屆政府關注的重中之重，而生物質能行業兼具環保和能源屬性，因此，每一次重大環保政策和法規的出臺都備受生物質能市場關注。《“無廢城市”建設試點工作方案的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺，亦將對生物質能行業今后發展走向產生重大影響。

　　具體來看，有三個方面值得生物質能人士重點關注：

　　“無廢城市”的定義

　　《通知》明確提出“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。

　　從中看出，《通知》是專門針對固體廢物處理出臺的重磅政策，而生物質能所利用的農林廢棄物、生活垃圾是固體廢棄物的主要組成部分，因此，《通知》對生物質能源行業發展的影響不言而喻。2018年環保行業大事連連：我國第一部推進生態文明建設的單行稅法——《環境保護稅法》正式實施，標志著環保費改稅正式完成；水污染防治新規出臺，新修訂的《水污染防治法》正式實施；全面啟動打贏藍天保衛戰，制定實施打贏藍天保衛戰三年計劃，出臺重點區域大氣污染防治實施方案；加快水污染防治，推動36個重點城市和長江經濟帶黑臭水體整治；加強土壤污染防治，推進土壤污染綜合防治先行區建設和土壤污染治理與修復技術應用試點；促進綠色發展，推進長江經濟帶以地市為單元編制“三線一單”。

　　細心的讀者會發現，以上重大環保事件涉及了水、大氣、土壤等污染的防治，但唯獨缺少針對固廢方面的重大專項治理行動，而固廢是造成水、大氣、土壤污染的重要影響因素，固廢處理是走向生態文明新時代、建設美麗、滿足人民群眾對美好生活日益向往的必然要求，本次《通知》專門針對固廢處理出臺了全國建設“無廢城市”試點的工作方案，提出了建設“無廢城市”的總體要求、主要任務、實施步驟和保障措施，無疑非常必要。

　　“試點”的總要求

　　所謂“試點”就是在進行某項工作之前，先做小型試驗，以便取得經驗。從“試點”的定義可以看出全國建設“無廢城市”試點至少包含兩個方面深層含義，也全部反映在“無廢城市”建設試點的總體要求中。

　　首先，反映出國家高層對于固體廢物治理的重視程度。《通知》由國務院辦公廳直接印發，直接體現了國務院對固廢治理的重視程度，相關部委對固廢治理態度的高度一致。從試點的客體看，國家將固廢處理的載體落實到是建設“無廢城市”，而城市是人類生活居住的家園，城市環境是重要的民生問題，也是國家落實以人為本發展理念的最直接的體現，因此，《通知》的出臺標志著國家將固體廢物處理提升到生態文明、建設美麗中國的戰略高度，對于生物質能源行業發展無疑是一個重大利好，也令最近一直擔心國家降補貼、不再支持行業發展的生物質能投資企業吃了一顆定心丸。

　　其次，反映出生物質能行業市場發展前景廣闊。《通知》明確指出“我國固體廢物產生強度高、利用不充分，非法轉移傾倒事件仍呈高發頻發態勢，既污染環境，又浪費資源，與人民日益增長的優美生態環境需要還有較大差距。”這充分說明我國在固體處理數量和質量方面與生態環境的目標還存在較大差距，固廢處理行業發展任重而道遠。《通知》提出“到2020年，系統構建‘無廢城市’建設指標體系……大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農業廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控……”短短兩年要求完成“無廢城市”建設指標體系的構建，充分說明國家對于建設“無廢城市”試點、推廣試點模式的迫切心情，預示“十四五”及后期我國生物能行業市場面臨爆發性增長的機遇，也為生物能行業未來高質量發展提出具體要求。

　　試點的主要任務

　　《通知》對“無廢城市”試點提出了六項具體任務，每項任務既暴露出我國固廢處理行業存在的突出問題，又針對各項短板提出了解決措施，并將任務分工落實到各級部門。其中，對生物質能行業發展影響較大的我認為有以下三個方面：

　　一是在項目規劃選址方面。《通知》明確提出“強化頂層設計引領，發揮政府宏觀指導作用，要健全固體廢物統計制度，統一工業固體廢物數據統計范圍、口徑和方法，完善農業廢棄物、建筑垃圾統計方法。”這對于以農林廢棄物為原料和燃料的農林生物質能項目的規劃選址意義重大。一直以來農林廢棄物資源量是影響農林生物質發電、木質成型燃料、生物質天然氣和液化制備燃料項目規劃與選址的重要瓶頸之一。由于農林廢棄物數量大、種類多、分布廣、缺少專業的部門和人員進行實物統計，僅僅依靠全國糧食產量、林木消耗量以及相關系數進行簡單折算，具體到省、市、縣的資源統計工作更加不扎實，地方政府往往根據地方利益需要人為填報，其統計數據對于行業規劃制定和項目投資決策已失去參考依據，企業往往需要花費大量的人力和物力進行實地調研才能夠掌握較為客觀的資源量。這次《通知》明確提出強化政府頂層設計，完善農業廢棄物統計，可謂直擊行業長期發展存在的痛點，徹底解決行業規劃編制難、項目落地的問題，將長期利好農林生物質能行業發展。

　　二是在產業發展模式方面。《通知》提出“構建工業、農業、生活等領域間資源和能源梯級利用、循環利用體系。”對農林生物質能、垃圾焚燒發電行業在提高資源利用水平方面提出了更高的要求，靜脈產業園有望成為今后行業發展布局的主導模式。所謂靜脈產業園，是以廢棄物轉換為再生資源的產業為主導的生態工業園，通過園區產業內循環，實現固廢、污水、廢氣近“零排放”，實現多重固廢高效協同處理以及固廢的資源綜合利用。

　　《通知》提出“以收集、利用等環節為重點，堅持因地制宜、農用優先、就地就近原則，推動區域農作物秸稈全量利用。以秸稈就地還田，生產秸稈有機肥、優質粗飼料產品、固化成型燃料、沼氣或生物天然氣……到2020年，秸稈綜合利用率達到85%以上。”說明國家對農林生物質能發展方向采取“八仙過海、各顯神通”的態度，只要具備經濟性，農林生物質發電、農林沼氣發電、生物質天然氣、生物質成型燃料、生物質熱解氣化多聯產、生物質液體燃料等各種發展模式都可以大膽嘗試和探索，并有望成為今后全國推廣的主要發展模式。

　　《通知》提出“積極培育第三方市場。鼓勵專業化第三方機構從事固體廢物資源化利用、環境污染治理與咨詢服務，打造一批固體廢物資源化利用骨干企業。以政府為責任主體，推動固體廢物收集、利用與處置工程項目和設施建設運行，在不增加地方政府債務前提下，依法合規探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式，實現與社會資本風險共擔、收益共享。”這部分主要針對垃圾焚燒發電行業來說，包含兩層含義。第一層含義：項目建設運營模式發生改變。當前我國垃圾焚燒發電項目建設運營模式絕大部分為BOT模式，BOT模式是以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒發特許，允許其在一定時期內為項目籌集建設資金，并進行經營管理，特許期結束項目所有權轉至地方政府。PPP模式與BOT模式最大的區別是，PPP模式是將政府與私人組織之間達成一種伙伴式的合作關系，建立一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體，有利于私人組織降低投資風險，這意味著PPP模式將成為政府力推的垃圾焚燒發電主導模式。第二層含義：垃圾收、儲、運、利用模式發生改變。按照發達國家經驗，城市垃圾的收、儲、運、利用環節一般根據市場競爭委托給第三方機構，居民和地方政府對其服務質量進行監督，有利于減少地方政府財政負擔和提高公共服務水平和質量。當前我國大部分地區垃圾清運工作由市政環衛部門負責，垃圾焚燒發電企業只負責項目的投資和運營。但隨著行業競爭程度的提高，一些固廢處理企業采取資源鎖定項目戰略，提出垃圾收儲運利用全產業鏈運營模式。另一方面，地方政府基于打造服務型政府的需要，也希望支付一定的費用委托給社會第三方機構。在浙江、廣東、上海等發達地區，垃圾收儲運利用一體化發展模式趨勢明顯，涌現了上海環境、啟迪桑德、光大環保、康恒環境等一批優秀垃圾焚燒發電企業。《通知》還提出“多措并舉，加強生活垃圾資源化利用。全面落實生活垃圾收費制度，推行垃圾計量收費。”這在一定程度上為全國推廣第三方全產業鏈治理模式提供了制度保障，也為不發達地區實施垃圾收儲運利用全產業鏈運營模式提供了資金來源。 

　　三是在企業生產運營方面。《通知》提出通過政府監管和激發市場主體活力兩方面加強對企業生產運營方面的管理。政府監管主要包括對氮氧化物、煙塵、二氧化硫等一般污染物達標排放以及危險固廢的監管。在一般污染物達標排放方面提出“垃圾焚燒發電企業實施‘裝、樹、聯’，強化信息公開，提升運營水平，確保達標排放”；在飛灰等危險固廢處理方面提出“開展排污許可一證式管理，探索將固體廢物納入排污許可證管理范圍，掌握危險廢物產生、利用、轉移、貯存、處置情況……全面實施危險廢物電子轉移聯單制度，依法加強道路運輸安全管理，及時掌握流向，大幅提升危險廢物風險防控水平。”在激發市場活力方面，首次提出“將固體廢物產生、利用處置企業納入企業環境信用評價范圍，根據評價結果實施跨部門聯合懲戒。”這意味著國家將發揮市場力量加強對市場秩序的規范。當前我國垃圾焚燒發電市場亂象較多，主要表現在：一是項目單位良莠不齊，缺乏對部分落后企業、污染物排放超標項目的懲戒措施；二是一些企業為爭取項目惡意低價競標，中標之后，為了盈利只能通過降低工程質量和服務質量降低運營成本，為項目建設、運營、監管、排放等環節帶來隱患和風險。“實施跨部門聯合懲戒”表明國家將考慮多渠道對環境失信企業進行懲戒，如將企業環境失信與金融支持、補貼資金、稅收優惠相掛鉤未來都將是選項。

　　《通知》提出“建設資源循環利用基地，加強生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發電、生物處理等資源化利用方式。”以及“發展互聯網+固體廢物處理產業。”均強調的是對垃圾或的分類收集和處置，這對于垃圾焚燒發電企業蘊含著巨大商機。當前我國絕大部分項目的余熱鍋爐均采用中溫中壓，在發電效率和經濟性方面相比美國采用的中溫次高壓設備均有明顯差距。我國之所以未推廣中溫次高壓設備，重要原因之一是我國未建立和落實好垃圾分類收集和回收制度，致使我國城市生活垃圾成分復雜，垃圾所含鹽分、塑料成分較高，燃燒氣體產物中含有大量的氯化氫等腐蝕性氣體在過高參數下會對蒸汽管道造成腐蝕性，從而降低項目設備使用壽命。解決辦法之一是通過采用特殊的合金鋼材質改造蒸汽管道，但帶來的問題是項目造價成本大幅提高；解決辦法之二是在垃圾源頭上發力，通過分類收集降低垃圾中腐蝕性有害成分的比例，在不提高項目成本的條件下提高項目發電效率。因此，隨著“無廢城市”建設模式的推廣，垃圾分類收集將逐步提高城市生活垃圾成分質量，為我國垃圾焚燒發電項目發展高參數設備、提高發電效率創造條件。